海南省海口市中级人民法院
　　行政判决书
　　（2019）琼01行再3号
　　监督机关∶ 海南省海口市人民检察院。
　　原审原告∶海南迪纳斯投资有限公司。原注册地∶海南省洋浦港北路兴立大厦 604 房 ；现住所地∶海南省海口市丘海大道 56号水云穴小区会所。
　　法定代表人∶ 牟珍琼，总经理。
　　委托诉讼代理人∶王佳琦，北京市京师（呼和浩特）律师事务所律师。
　　委托诉讼代理人∶郝彩虹， 北京市京师（呼和浩特）律师事务所实习律师。
　　原审被告：海口市自然资源和规划局。住所地∶海南省海口市秀英区长滨东二街7号市政府行政办公区 15 栋北楼。
　　法定代表人∶龙舒华，局长。
　　委托诉讼代理人 ？ 韩洁，该局工作人员。。委托诉讼代理人∶吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。原审被告∶ 海口市人民政府。住所地∶海南省海口市秀英区长滨东二街7号市政府行政办公区。
　　法定代表人∶丁晖，市长。
　　委托诉讼代理人∶ 黄君华，海口市司法局科长。
　　委托诉讼代理人∶ 杨敏杰，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
　　原审原告海南迪纳斯投资有限公司（以下简称迪纳斯公司）诉原审被告海口市自然资源和规划局（以下简称市资规局）、原审被告海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理争议一案，本院于2016年1月20日作出（2015）海中法行初117号行政判决（以下简称原审判决），已经发生法律效力。2019年8月9日，海南省海口市人民检察院（以下简称市检察院）以海检民（行）监【2019】46010000115号再审检察建议书（以下简称115号检察建议）向本院提出再审检察建议。经本院审判委员会讨论决定，于2019年8月21日作出（2019）琼01行监1号行政裁定，再审本案。本院依法另行组成合议庭按照一审程序于2019年9月12日对本案公开开庭进行了审理。迪纳斯公司的委托诉讼代理人王佳琦、郝彩虹，市资规局的委托诉讼代理人韩洁、吴孔军及海口市政府的委托诉讼代理人杨敏杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　本案被诉行政行为∶2O14年12月15日，海口市规划局（以下简称市规划局）向海口市国土资源局（以下简称市国土局）发出海规函（2014）2270号函（以下简称2270号函），主要内容为∶根据住建部建规（2012）22号《建设用地容积率管理办法》第九条规定，请市国土局核定迪纳斯公司拟建！水云天·千年龙湖居！项目的两块共16109。36平方米用地是否予收回，如不收回，则请按照海府（2011）67号《海口市增加容积率用地管理规定》（以下简称《增容规定》）办理核查增容手续。
　　2015年2月2日，市国土局向市规划局作出海土资交字（2015）33号《关于项目用地基准容积率的函》（以下简称33号函），主要内容为∶截至目前市国土局未收回迪纳斯公司项目用地，现结合市规划局2270号函，并根据《增容规定》第六条，核定该项目用地基准容积率为≤0。8。
　　2015年5月28日，迪纳斯公司对市国土局核定其项目用地基准容积率为≤0。8提出书面异议。
　　2015年6月12日，市国土局对迪纳斯公司的异议作出海土资交字（2015）118号《关于海南迪纳斯投资有限公司异议的函》（以下简称118号函），主要内容为∶根据《增容规定》第六条规定，2005年7月1日海府（2005）33号《海口市超容积率用地管理规定》（以下简称《超容规定》）施行前政府出让的土地，以 2005年7月1日前距此日期最近一次批准的容积率为基准容积率 ；如2005年7月1日前没有批准容积率的，以2005年7月1日后首次批准的容积率为基准容积率。据此，市国土局核定该项目用地基准容积率为≤0。8。
　　2015年7月15日，迪纳斯公司以市规划局作出的 2270 号函市国土局作出的 33 号函及 118 号函侵害了其合法权益为由向本院提起行政诉讼，请求∶ （一）撤销市国土局于 2015 年 2 月2日作出的 33 号函及 2015年6月12日作出的118号函，责令其依法核定位于海口市丘海大道 56 号水云天小区！水云天。千年龙湖居！项目用地容积率指标为 2。47 ；（二）撤销市规划局于 2014 年 12 月15日作出的 2270 号函，责令其依法核发迪纳斯公司该项目用地容积率指标为2。47的《建设工程规划许可证》 ；（三）对海口市政府颁发的规范性文件《增容规定》合法性进行审查。
　　原审判决查明∶涉案的水云天·千年龙湖！项目用地位于海口市滨涯湖开发区，面积分别为10049。36 平方米、6060 平方米，原为！汇宇花园！项目用地的一部分。相关用地最初在 1989年由原海口市土地管理局（市国土局前称）出让给海口市秀英土地房产开发公司（以下简称秀英开发公司）。1992年 8 月 28 日，市国土局作出市土字【1992】1048 号《关于同意秀英开发公司、海》南汇宇物业发展公司（以下简称汇宇公司）转受让土地使用权的批复》，同意秀英开发公司将位于滨涯湖开发区的用地（包括涉案项目用地）转让给汇宇公司作为商品房建设用地。2003 年，土地权属单位变更为汇宇公司、海南唯舍房地产开发有限公司（以下简称唯舍公司）、海南聚益实业投资有限公司（以下简称聚益公司）、海南鑫磊石油物资贸易公司（以下简称鑫磊公司）和海南宁建实业公司（以下简称宁建公司）等五家公司（以下简称汇宇公司等五家公司）。2007年 7月25 日，海南省海南中级人民法院（以下简称海南中院）作出（2007）海南执字第 16 5号民事裁定书及（2007）海南执字第 16 6号协助热行通知书，将唯舍公司位于海口市滨涯湖开发区的 32135平方米土地使用权及地上权益过户给迪纳斯公司。2009 年7月7日及 27日，本院分别作出（2009）海中法执字第 74号民事裁定书及协助执行通知书，将鑫磊公司位于海口市滨涯湖开发区的10049。22平方米土地使用权过户至迪纳斯公司名下。2010 年T月19 母，海口市政府向迪纳斯公司颁发海口市国用（2010）第 001665 号国有土地使用证（以下简称第 001665 号土地证），土地证项下土地使用权面积为6060 平方米。2010年 10月11日，海口市政府向迪纳斯公司颁发海口市国用（2010）第Q12701号国有土地使用证（以下简称第 O12701 号土地证），土地证项下土地使用校面积为10049。36 平方米。上述两宗土地证上记载的土地地类（用途）均为城镇住宅用地，使用权类型均为出让。
　　1993年4月14日，海口市城市规划局（市规划局前称）就位于海口市滨涯湖开发区的！汇宇花园！项目向汇宇公司核发了海市规征地（93）0 O176号建设用地规划许可证（以下简称9300176号规划许可证），证上记载规划用地控制要求中容积率为小于 2。6。1993年9月2日，市规划局向汇宇公司核发了海市规证建（93） BE 131号海口市建设工程规划临时许可证，其中各项指标中容积率为1∶2。56。2002年7月11日，市规划局作出市规管函【2002】号 264号《关于！汇宇花园！与！海口兴朔科工贸实业公司（以下简称兴朔公司）！用地规划问题的复函》，回复海口市国土海洋资源局（市国土局前称）称，经审查认为凤凰花城修建性详细规划初步方案的功能布局较为合理，对汇宇花园与兴朔公司用地规划指标调整为容积率lt ；1。2（包括公园用地）。2003年3月18日，市规划局就汇宇公司等五家公司报送的《汇宇花园详规修改方案》作出市城规函【2003】141号《关于〈汇宇花园详规修改方案〉的批复》（以下简称141号批复），认为报来的方案符合《海南凤凰花城控制性详细规划》（以下简称《凤凰花城控规》）规定的用地使用性质和控制指标要求，批复容积率≤0。8。市规划局向汇宇公司等五家公司颁发了2003135号建设用地规划许可证，规划用地控制要求为容积率0。8。2006年1月10日，市规划局就汇宇公司等五家公司报送的《水云天二期工程规划设计方案》（原名为《汇宇花园详细规划修改方案》）作出市规函【2006】27号《关于水云天项目二期规划设计调整方案的批复》（以下简称27号批复），批复规划指标仍按原批准规划控制为容积率≤0。8。2008、年12月10日，市规划局向海口市政府上报市规【2008】261号《关于撤销〈凤凰花城控规〉的请示》，市规划局在请示中载明∶！凤凰花城的部分功能已难于实现或已经转移，原《凤凰花城控规》已难于适应现实开发建设的要求，考虑到凤凰花城所在片区正在编制《海口市海秀区分区规划》，建议撤销原批准的《凤凰花城控规》，待《海口市海秀片区分区规划》编制完成后再按规划要求实施！。该请示中明确原《凤凰花城控规》批准后曾对东北片区的水云天项目等项目起到规划控制和引导作用，海口市政府于 2008年12月17日批准同意。2010年5月22日，海口市政府就市规划局上报的《关于呈请批准（海口市海秀片区控制性详细规划〉。的请示》作出海府函【2010】72号《关于海秀片区控制性详细规划的批复》，经研究批复同意《海口市海秀片区控制性详细规划》（以下简称《海秀片区控规》）。各当事人在庭审时均确认，根据该规划，涉案项目用地属于二类居住用地，容积率指标统一调整为≤3。5。2O11年3月10日，迪纳斯公司申报！水云天。千年龙湖居！项目的《海口市建设工程规划设计要点》，市规划局于2012年7月16日盖章通过。2014年10月14日，市规划局向迪纳斯公司作出海建审【2O14】167号《海口市建设工程设计方案审核通知书》（以下简称167号《设计审核通知》），通知迪纳斯公司电报的！水云天千年龙湖居！项目设计方案已经初战核查，基本达到设计要点要求，同意迪纳斯公司依据批准的设计方案进行施工图设计，在核查通过的各项指标中，容积率为2。47。
　　2014 年12 月15日，市规划局向市国土局发出 2270号函，函称根据住建部建规（2012）22 号《建设用地容积率管理办法》第九条规定，请市国土局核定迪纳斯公司拟建！水云无·千年龙湖居！项目的两块共 16109。36平方米用地是否予收回，并称如不收回，则请按照《增容规定》办理核查增容手续。市规划局在庭审中明确其在 2270 号函中未确定涉案项目用地目前的容积率，并称项目用地的基准容积率是由市国土局确定，市国土局及海口市政府亦确认基准容积率由市国土局核定。2015年2月2日，市》国土局向市规划局作出 33 号函，函复称截止目前市国土局未收回迪纳斯公司项目用地，现结合市规划局 2270号函，并根据《增容规定》第六条，核定该项目用地基准容积率为≤0。8。另外，市国土局在该函中称未查到出让合同容积率指标。2015 年5月 28 日，迪纳斯公司就市国土局将其公司项目用地基准容积率指标》确定为≤0。8 向市国土局提出书面异议。2015年6月12日，市国土局就迪纳斯公司提出的异议作出118 号函，函复称，根据《增容规定》第六条规定，2005 年7月1日《超容规定》施行前政府出让的土地，以2005。年7月1日前距此日期最近一次批准的容积率为基准容积率 ； 如 2005 年7月1日前没有批准容积率的，以 2005 年7月1日后首次批准的容积率为基准容积率 ；市国土局核定该项目用地基准容积率为≤0。8。
　　在原审审理期间，本院于 2015 年7月 28 日向市国土局、市规划局及海口市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。市国土局于 2015年8 月7向本院递交《管辖异议申请书》，认为市国土局的住所地在海口市秀英区长滨路海口市政府办公区 15 栋北楼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十七条的规定，本案应当由海口市秀英区人民法院（以下简称秀英区法院）管辖。本院于2015 年9月10。母作出（2015）海中法行初字第117号行政裁定驳回管辖异议，市国土局不服向海南省高级人民法院（以下简称海南高院）提出上诉，海南高院于 2015 年 11月25 日作出（2015）琼立一终字第 221号行政裁定驳回上诉，维持原裁定，并于2015 年12月l1日将案退回本院。本院于2015 年 12月22日经公开开庭审理了本案。2016年1 月15 日，本院原审作出（2015）海中法行初字第117 1号行政裁定认为，市规划局作出 2270 号函主要是就涉案项目用地的土地使用权是否需要收回征求市国土局的意见，且市规划局在函中并未对涉案项目用地目前的容积率进行确定，而是否需要办理增容手续则需由市国土局依职权经过核查后确定。市规划局作出的 2270 号函并未对迪纳斯公司的权利义务产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼源法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用 〈中华人民和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回迪纳斯公司对市规划局的起诉。
　　为进一步查明涉案项目用地在初始出让时，相关出让合同中有无对容积率进行过约定，原审在开庭时当庭要求市国玉局于庭后五日内提交涉案项目用地的原始出让合同，并询问市国土局涉案用地规划指标由最初的小于 2。6进行相应调整时，国土部门有无对土地权利人办理土地出让金退费手续。2015 年12月 25 日，市国土局委托代理人接受原审询问时回复称，经其到国土太厦的档案馆查找及询问相关工作人员，没有涉案项目用地的原始出让合同 ；另外，有关增容率降低退费无相关规定。迪纳斯公司在庭审时明确其要求原审在本案中一并进行合法性审查的规范性文件是海口市政府于2011年6月21日发布实施的海府【2011】67号《增容规定》，并认为市国土局适用的该规定的第六条不合法。
　　市国土局确认其作出的 33号函及 118号函适用了上述规定的第六条。
　　原审判决认为∶（一）关于市国土局作出的 33 号函是否应予撤销的问题。根据现有证据可以认定涉案项目用地于 1993 年经批准确定的容积率为小于2。6。该用地容积率虽然曾在 2002 年调整为小于1。2，并在 2003年、2006年为≤0。8，但确定 2002年、2003 年及 2006 年用地容积率所依据的《凤凰花城控规》，已经于 2008 年 12 月17被海口市政府批准同意撤销，撤销的原因是市规划局认为其已难于适应现实开发建设的要求。上述规划被撤销后，项目用地所在片区的《海秀片区控规》已经编制完成并于 2010年 5 月22 日经海口市政府批复同意，根据该规划，涉》案项目用地属于二类居住用地，容积率指标统一调整为≤3。5。市国土局在 33 号函中称结合市规划局 2270 号函，并根据《增容规定》第六条，核定涉案项目用地基准容积率为≤0。8，但市国土局忽略了当时确定涉案项目用地容积率≤0。8 所依据的《凤凰花城控规》已经被撤销的事实，且市规划局已经明确其在 2270号函中并未确定涉案项目用地目前的容积率为≤0。8。因此，市国土局作出 33 号函的主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，应依法予以撤销。迪纳斯公司的该项诉讼主张成立，应予以支持。但对于迪纳斯公司有关！责令市国土局依法核定位于海口市丘海大道 56 号水云天小区！水云天·千年龙湖居！项目用地容积率指标为2。47！的诉求，由于涉案项目用地基准容积率的核定并不属于行政诉讼审判权限范围，故对此不作审理。
　　（二）关于市国主局作出的118 号函是否应予撤销的问题。
　　市国土局因迪纳斯公司就其核定的基准容积率提出书面异议而向迪纳斯公司作出118号函，市国土局在该函中告知迪纳斯公司根据《增容规定》第六条规定，核定涉案项目用地基准容积率为≤0。8。鉴于市国土局实际上是基于与上述 33 号函同样的事实和依据作出该函，故该函亦如前所述存在主要证据不足的情形，依法应予撤销。
　　（三）关于对《增容规定》进行合法性审查的问题。迪纳斯公司虽然主张《增容规定》第六条不合法，但从迪纳斯公司在诉讼中举证证明的情况及其陈述意见来看，迪纳斯公司主要是认为该规定仅适用于土地用途未改变的政府出让地，而涉案项目用地是经司法程序确认的转让地，且用地性质发生变更，不应适用该规定作为核定容积率的依据，即迪纳斯公司实际上是认为市国土局适用该规定作为核定涉案项目用地基准容积率的依据属于适用法律错误，而并非对该规定本身的合法性有异议。鉴于此，原审对于迪纳斯公司所主张的《增容规定》的合法性问题不再进行审查。
　　2016年1月20日，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定作出原审判决∶一、撤销市国土局于2015年2月2日作出的33号函 ； F、撤销市国土局于2015年6月12日作出的118号函 ；三、驳回迪纳斯公司的其他诉讼请求。
　　原审判决和裁定送达后，各方当事人均未上诉。本院原审作出的（2015）海中法行初字第117 1号行政裁定和（2015）海中法行初字第l17 号行政判决均已发生法律效力。
　　2019年 8 月9曰，市检察院向本院发出的115号检察建议讼为，原审判决存在适用法律确有错误的情形，应当依法再审。理由如下∶
　　一、市国土局作出的 33 号函、118号函，适用法律法规正确，符合法定程序。首先，市国土局适用《增容规定》第六条第一项核定涉案土地容积率是正确的。根据该规定第六条第一项规定 ；！2005年7月1日《超容规定》施行前政府出让的土地，以2005年7月1日前距此日期最近一次批准的容积率为基准容积率！，而本案距 2005 年7月1日最近一次批准的容积率为 2003年市规划局批复的≤0。8。因此，2015年市国主局依据《增容规定》第六条确定涉案容积率≤0。8 并无不当。其次，《凤凰花城控规》涉及的是该片区规划的容积率指标，不是针对特定项目批准的容积率。本案中，市国土局作出33 号函和118 号函的基准容积率是以此前批准的容积率为依据，而不是以片区容积率指标为依据。虽然《凤凰花城控规》被撤销，但撤销效力不具有溯及力，并不导致之前批准的容积率失效。
　　二、裁判结果错误，将给国家利益、社会利益造成重大损害。经查，依据当时备案的土地评估报告备案表，容积率从0。8 增加至 2。47，评估得出的增加容积率地价款为 46353869 元，由于本案裁判结果错误，将导致政府少收取增容费，损害国家利益及社会公共利益。市国王局作出的 33 号函和 118号函证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条驳回迪纳斯公司的诉讼请求。原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，导致裁判结果错误，构成适用法律确有错误的再 审事由。
　　原审原告迪纳斯公司称∶坚持原审的诉讼请求 和事实理由，市规划局和市国土局作出的被诉行政行为应予以撤销。具体理由如下∶
　　一、事实依据不足。市规划局在《海秀片区控规》调整为≤ 3。5的情况下，核定迪纳斯公司项目用地容积率为2。47，依法应在规定期限内为迪纳斯公司核发《建设工程规划许可证》，而不应向市国土局发 2270 号函要求办理核查增容手续，该行为严重侵犯了迪纳斯公司的合法权益，依法应予以撤销，市国土局应依法及时为迪纳斯公司办理《建设工程规划许可证》。市国土局在收函后依据《建设用地容积率管理办法》及《增容规定》，将迪纳斯公司拟开发的！水云天千年龙湖居！项目用地容积率指标s确定为≤0。8，没有任何事实和法律依据。《海秀片区控规》属于本行政区域重大复杂事项，市国土局和海口市政府在同意批复《凤凰花城控规》时未进行规划论证，未征求包括迪纳斯公司在内的权利人意见，未依法行政。海口市政府颁布实施的《增容规定》，一方面该规定本身无上位法依据，且该规定确定基准容积。率的标准不规范、不统一 ；另一方面作为地方规章，根据《中华人民共和国立法法》的规定，如不是为了更好保护公民、法人和其他组织的权利和权益作出特别规定，该规定是不具有溯及力的，不能作为核定涉案项目基准容积率的依据，
　　二、适用法律法规错误。市国土局适用的《增容规定》与《国有土地使用权出让、转让规划管理办法》第七条相抵触，也与《建设用地容积率管理办法》第四条规定相违背，同时该规范性文件还违反《中华人民共和国土地管理法》、《海南省土地管理办法》以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，也与《国有土地使用权出让、转让规划管理办法》源相抵触，同时在高位阶的法律中没有出现过基准容积率的概念。因此，市国土局作出行政行为所依据的规范性文件与高位阶的法律法规相抵触，不应据此确认其行政行为的合法性。
　　三、严重违反法定程序。具体表现为法定的程序性步骤违法，、依据《建设用地容积率管理办法》第九条的规定，该规定并未规定申请办理规划许可手续必须提供相应的核查增容手续，市国土局没有权利违反该办法的规定，增加一项核查增容的程序。同时，市国土局在作出迪纳斯公司重大财产权益的决定前，没有给予迪纳斯公司发表意见的权利，既没有征求意见也没有进行听证，而直接作出了将基准容积率确认0。8 的决定，剥夺了当事人的知情权、参与权和救济权，因此程序违法。
　　四、行为明显不当，应予撤销。依据我国土地行政管理法律法规规章的规定，土地出让明确为有偿出让，不能随着时间的推移变化以及相应政策的调整多次收取土地出让金，而减少容积率不能退回相关费用。涉案土地的出让流转时间跨度已经近 20 年、测不能依据新的规定对符合当时行政法规规定的行政行为进行评价，以新的行为推翻之前的行政行为的效力。
　　原审被告市资规局答辩称∶一、市国土局作出的 33 号函事实认定清楚，证据充分，符合法律规定。（一）根据市规划局来函对所附件材料进行分析，涉案项目出现了以下历史上批准的可供选取范畴的用地容积率指标∶1993 年 4月14 日批准的容积率小于2。6，1993 年9月2日批建的容积率为2。56，2002年7月 11日批复容积率调整为lt ；1。2，2003 年 3 月18日，批复的容积率≤0。8，206年1月10日批复容积率≤0。8，项目名称变更为水云天意项目大云无！项目。（二）在核查涉案土地相关的取得情况及历史。上可供选取范畴的用地容积率数据后，市国土局根据《增容规定》第六条的规定，核定该项目用地基准容积率为≤0。8，并以33 号函复市规划局。
　　二、市国土局作出的的 118。号函事实认定清楚，证据充分，符合法律规定。市国土局收到异议材料后，对迪纳斯公司的相关》材料进行分析和审查，认为涉案项目根据市规划局 2270 号函和《增容规定》第六条的规定核定该项目基准容积率为≤0。8是正确的，完全有事实根据和法律依据。
　　三、迪纳斯公司诉请责令市国土局核定项目用地容积率指标为2。47 没有事实根据和法律依据，并驳回诉请。根据市规划局 2270 号函及相关附件材料和市国土局核查情况，按照《增容规定》第六条的规定，2003 年市规划局批准的汇宇花园的容积率为≤ 0。8 ； 2006 年修规方案调整，容积率还是≤0。8。因此，迪纳斯公司位于海口市丘海犬道 56 号水云天·千年龙湖居项目的基准容积率为≤0。8是正确的，完全有事实根据和法律依据。
　　四、迪纳斯公司的诉请的理由不能成立，应依法予以驳回。（一）虽然《凤凰花城控规》被撤销，但市规划局批准的《汇宇花园详规修改方案》及 2003135 号规划许可证均没有被依法撤销，容积率均为≤0。8，依然可作为基准容积率的选取依据范畴。（二）根据《增容规定》第二条规定，项目用地增加容积率的同时土地用途改变的，按改变土地用途办理手续，不适用本规定。首先，水云天项目不属于增加容积率的同时土地用途改变的情况，故可以适用《增容规定》。其次，涉案土地的用途为商品房建设用地，于2001 年由汇字公司转让给鑫磊公司，土地用途为其他商服用地，2009 年因司法裁定强制过户转让至迪纳斯公司，根据迪纳斯公司的申请，市国土局同意对涉案土地的土地用途更正登记为城镇住宅用地，不属于改变土地用途。据此，适用《增容规定》对涉案项目核定基准容积率是正确的。（三）1989 年市国土局征地出让给秀英开发公司时，无出让合同，也没有约定容积率指标。在秀英开发公司与汇守公司就涉案土地签订《土地使用权转让合同》时也没有约定容积率指标，而历史上海口市大多数早期出让的土地，出让合同或批准文件中也没有约定容积率指标，且在施行《超容规定》前，出让土地的价值与容积率不挂钩。因此，基准容积率的选取范畴应是以规划主管部门批准的容积率指标为准。（四）根据 2OI1年 9 月《海秀片区控规》文本中有关地块指标控制表的说明∶ 容积率如有区间范围，括号前为本地块基准容积率，括号内为本地块上限容积率。根据涉案土地所属的B19、B20地块分图中的B19 2 中标注的容积率为0。8（3。5），可以认定涉案土地的基准容积率为0。8。据此，市国土局核定该、项目基准容积率≤0。8 也是符合《海秀片区控规》的。
　　综上所述，市国土局认为 33号、118 号函事实认定清楚，证据充分，符合法律规定，迪纳斯公司的诉请没有事实根据和法律依据，其提起诉讼的理由也不成立，应依法驳回其诉请。
　　原审被告海口市政府答辩称∶一、海口市政府不是适格被告，迪纳斯公司对海口市政府的起诉应予驳回。C一）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款及行政法的一般理论规定，由作出对公民、法人或者其他组织的权利义务具有直接影响力和拘束力的具体行政行为的行政机关为被告。本案被告应是作出33 号、118 号及 2270 号函的两个行政机关，即市国土局、市规划局。（二）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五平三条、《最高人民法院关于适用lt ；中华人民共和国行政诉讼法gt ；若干问题的解释》第二条第（七）项的规定，迪纳斯公司可将！请求一并审查规章以下规范性文件！作为本案的具体诉讼请求，但法律并没有规定可将制定规范性文件（作出抽象行政行为）的行政机关作为被告。海口市政府作出《增容规定》是针对不特定对象的具有普遍约束力的规范性文件，对迪纳斯公司的权利义务不能直接产生法律约束力，迪纳斯公司不能单独针对这一抽象行政行为提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条！人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定关机提出处理建议！以及《最高人民法院关于适用lt ；中华人民共和国行政诉讼法gt ；若干问题的解释》第二十一条！规范性文件不合法的、人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理意见，并可以抄送制定机关的统计人民政府或者上一级行政机关！的规定，法院也不能像针对具体行政行为提出的诉讼请求作出撤销、确认违法或者无效、重新作出行政行为等判决形式。
　　二、海口市政府依法作出的《增容规定》制定主体合法、内容合法。根据《海南省规范性文件制定和备案登记规定》第六条、第（二）项关于市、县、自治县人民政府可以制定规范性文件的规定，海口市政府有权制定该规范性文件，同时，海口市政府已经按照上述规定第二十三条的要求向省政府备案登记。根据国发【2001】15号《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第三条第二款规定对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同通途和容积率的土地差价。因此，本办法是对该规定的细化，且该文件内容符合《海南省规范性文件制定与备案登记规定》第十条有关规范性文件内容的要求。
　　综上，海口市政府依法作出的《增容规定》制定主体合法、内容合法。海口市政府不是本案适格被告，迪纳斯公司对海口市政府的起诉应予驳回。
　　迪纳斯公司在原审期间提交以下证据∶
　　1。第 012701号土地证、第 001665 号土地证。证明迪纳斯公司合法拥有涉案项目主地使用权。
　　2。海市规征地（93）0 O176 号建设用地规划许可证。证明涉案项目容积率指标核准为≤2。6。
　　3。市城规函【2003】127号《关于〈凤凰花城控规〉的批复》地块规划平面及坐标控制图、市规【2008】621号《关于撤消〈凤凰花城控规〉的请示》、市规划局公文呈批表。证明原凤凰花城项目规划为集热带园林、花卉、旅游观光、生态为一体的大型综。合性项目，因该项目部分功能难以实现或已经转移，经市规划局报请，市政府同意撤销该控制性详细规划并报市人大备案。
　　4。市城规函【2003】141 号《关于〈汇宇花园详规修改方案〉的批复》。证明因《凤凰花城控规》被撤销，包括迪纳斯公司在内的原汇宇花园业主依该详规报批的市城规函【2003】141号函无存在的依据，该函报批的项目容积率≤0。8指标亦自动失效。
　　5。海府函【2010】72 号《关于海秀片区控制性详细规划的批复》及容积率控制图。证明涉案项目容积率指标经市政府规划统一调整为≤3。5。
　　6。《海口市建设工程规划设计要点》及《海口市建设工程设、计方案审核通知书》，证明因秀英片区控规变更，市规划局就涉案项目用地确定容积率指标为≤1。07（3。5）并最终核准为 2。47，用地性质变更为二类居住用地。
　　7。2270 号函、33号函、2015 年2 月28日迪纳斯公司向市国土局提出的异议及l18 号函，证明市国土局在无任何事实与法律。依据的情况下，将涉案项目容积率核定为≤0。8，严重侵犯了迪纳斯公司的合法权益，依法应予撤销，涉案项目容积率应核定为 2。47。
　　8。市土字【1992】1048 号《关于同意秀英开发公司、汇宅公司转受让土地使用权的批复》、土地使用权转让合同书、（2009）海中法执字第 74 号民事裁定书及协助执行通知书、（2007）海南执字第 16 5号民事裁定书及（2007）海南执字第 16 6号协助执行通知书、房地产转让税收证明书、契税完税证等。证明涉案项目用地为经司法程序确定的转让地，《增容规定》不能作为涉案项目用地容积率核定依据。
　　市国土局在原审期间提交以下证据∶
　　1。市规划局2270号函及相关附件（规划许可证及市规划局的相关文件共7份）。证明市规划局来函请求市国土局核查相关土地增容情况。
　　2。原海口市土地管理局市土字【1992】1048号《关于同意秀英、开发公司、汇宇公司转受让土地使用权的批复》。证明涉案项目用地原先批准的土地用途为商品房建设用地。
　　3。重大事项集体地审表（编号∶ 地籍2010047）。证明登记在迪纳斯公司名下的10049。36平方米的土地因用途更正，由其他商服用地更正为城镇住宅用地。
　　4。33号函。证明市国土局经调查和审核后，依法给市规划局复函。
　　5。118号函。证明市国土局经分析和审查后，依法给迪纳斯公司复函。
　　再审期间，市资规局提交以下原审期间已存在但未提交的证据∶
　　1。1989 年1月24日市国规【1989】39号《关于秀英开发公司开发建设滨涯湖小区征地的批复》。证明∶市规划局向秀英开发│公司批复，琼国土征【1988】83 号文同意该公司开发规划建设秀英区滨涯村西边、海南人民医院东侧的滨涯湖小区，土地共 1100亩。
　　2。1992 年3 月13日《土地使用权转让合同》。证明∶ 1992年 3 月13日，秀英开发公司将海口市滨涯湖开发区第1、2、3区面积302。072 亩土地转让给汇宇公司，转让地价为每亩31万下元，总地价为9364。232 万元，转让合同中未约定容积率指标。
　　3。1992 年8月28日市土字【1992】1048号《关于同意秀英开发公司、汇宇公司转受让土地使用权的批复》（即原审证据 2）。证明∶ 1992 年8 月 28 日，市国土局同意由秀英开发公司将位于海口市滨涯湖开发区12、3 号小区内 151205。333m（计 226。808亩）所属用地依法转让给汇宇公司，转让后作为商品房建设用地。
　　4。1993 年1月20日市城规【1993】030 号《关于汇宇花园修建性详细规划的审查意见》。证明∶1993 年1月20日，市规划局作出！关于汇宇花园修建性详细规划的审查意见！。
　　5。1993年4 月14日海市规征地（93）0 0176号《建设用地许可证副证》（容积率小于2。6）。证明∶市规划局于 1993年 4月14日签发汇宇花园项目的建设用地规划许可证，规划用地控制要求中的容积率为小于2。6。
　　6。1993年9 月 2日《海口市建设工程规划临时许可证》（海市规证建【93】BE 131）（容积率小于2。56）。证明∶1993年 9月2日，市规划局核发汇宇花园的建设工程规划临时许可，批准的容积率为1∶2。56。
　　7。1993 年10月 29 日海口市国用（籍）字第SO137号国有土地使用证。证明∶汇宇公司于1993 年 10 月29 日取得海口市滨涯湖开发区1、2、3 号151205。33 m²土地使用权。
　　8。2001年7 月13日市城规函【2001】160号《关于汇宇花园停缓建工程项目处置方案的批复》。证明∶ 2001年7月13日，汇字公司申报的！汇宇花园停缓建工程项目处置方案！得到市规划局的同意批复。
　　9。2002。年7月11日市规划局市规管函【2002】264号《关于！汇宇花园！与！兴朔公司！用地规划间题的复函》。证明∶2002年7月11日，市规划局向市国土局复函，函中称对！汇宇花园！与！海口兴朔科工贸实业公司！用地规划指标调整，其中容积率lt ；1。2（包括公园用地）
　　10。2003年3 月 18 日市城规函【2003】141号、《关于lt ；汇宇花园详规修改方案gt ；的批复》。证明∶ 2003 年3 月18日，市规划局原则批准汇宇公司等五家公司报来的《汇宇花园详规修改方案》，批复中设定规划指标控制中，容积率≤0。8。
　　11。2003135 号《建设用地规划许可证副本》（容积率0。8）。证明∶市规划局就汇宇花园项目核发 2003135 号建设用地规划许规划用地控制要求为容积率 0。8，同时要求回收注销原证 930176 正副本。
　　12。2003 年 3 月7日市城规函【2003】127号《关于凤凰花城控制性详细规划的批复》及地块规划及坐标控制规划图。证明∶ 2003年3月7日，市规划局向秀英开发公司批复称，原则同意！《凤凰花城控规》！，根据地块控制指标，容积率为 0。8。
　　13。2006 年1月10 日市规划局《关于水云天项目二期规划设计调整方案的批复》（市规函【2006】27号）（容积率≤0。8）。证明∶ 2006 年1月10日，市规划局向汇宇公司、唯舍公司等 5家单位就水云天项目二期规划设计调整方案（原名为《汇宇花园
　　细规划修改方案》）进行批复，要求规划指标仍按原批准规划控制为∶容积率≤0。8 等。
　　14。许可证编号 2007049、2007218、2007219《建设用地规许可证》（容积率≤0。8，涉及土地证号为 2004001738、 2004001740200500366920060425，2007007960 2007007962，2004001738、2004001740。）。证明∶针对涉及上述土地证项下的土地在核发建设用地规划许可时规划用地控制要求容积率≤0。8。
　　15。2007年7月25日（2007）海南执字第 16 5 号《民事裁定书》（32135 平方米），证号2005003669、2006000425 ；
　　16。2007年7月 25 日海南中院（2007）海南执字第16 6 号《协助执行通知书》（32135 平方米）。
　　证据 15、16 共同证明∶迪纳斯公司通过司法裁定的方式取得土地证号为2005003669 号、2006000425号项下共 32135平方米玉地使用权及地上校益。
　　17。2007007960号土地使用权登记卡（使用权人为迪纳斯公司，备注该宗地容积率≤0。8，用于开发水云天二期项目）。证明∶ 迪纳斯公司取得土地证号为 2005003669 号项下4864。12平方米土地使用权，登记的土地证号为海口市国用（2007）第 007960号，登记卡备注该宗地容积率≤0。8。
　　18。2007007962号土地使用权登记卡（使用权人为迪纳斯公司，备注该宗地容积率≤0。8，用于开发水云天二期项目）。证明∶迪纳斯公司取得土地证号为 2006000425号项下27273。82平方米土地使用权，登记的土地证号为海口市国用（2007）第 007962号，登记卡备注该宗地容积率≤0。8。
　　19。2007年8 月3日2006000425号土地证使用权过户的土地估价报告备案表（评估容积率 0。8，水云天二期项目）。证明∶针对 2006000425号土地证使用权过户的土地估价报告备案表中记载规划（实际）容积率为 0。8。
　　20。2007年9月19日（2007）美执字第 775 1号《民事裁定书》 （6060 平方米） ；
　　21。2007年 10 月30 日（2007）美执字第775 号《协助执行通知书》（6060 平方米）。
　　证据 20、21共同证明∶迪纳斯公司通过司法裁定的方式取得汇宇花园项目用地虫9。09 亩主地使用权。
　　22。2008 年3月10日《主地估价报告备案表》（汇宇裁定给迪纳斯，2010001665 号证，6060 平方米，3191800 元，容积率 0。8）。证明∶针对9。09 亩土地（6060平方米）的土地估价报告备案表中记载规划（实际）容积率为0。8。
　　23。2009 年11月23 日《房地产转让税收证明书》（6060平米、3191800 元
　　24。2009年11月23日《契税完税证明》（6060平方米、3191800元） ；
　　25。2010 年1月19 日的海口市国用（2010）第 001665号《国有土地使用证》、国有土地使用权登记卡。
　　证据22、23、24、25。共同证明∶迪纳斯公司缴纳相关税费》后，依法取得 6060 平方米的土地使用权，证号为海口市国用（2010）第 001665 号《国有土地使用证》。
　　6。2008 年 12 月10 日的市规【2008】621号（关于撤销《凤凰花城控制性详细规划》的请示） ；
　　27。2008 年12月 19 日的呈批表编号∶2008158518《市规划局公文呈批表》（海口市政府同意市规【2008】621号）。
　　证据 26、27 共同证明∶ 市规划局向海口市政府提出关于撤销《凤凰花城控规》的请示并得到海口市政府的同意。
　　28。（2009）海中法执字第74 号《民事裁定书》（10049。22平方米）
　　29。（2009）海中法执字第 74号《协助执行通知书》（10049。22平方米）
　　证据 28、29 共同证明∶ 迪纳斯公司通过强制执行仲裁裁决司法裁定强制过户的方式取得土地证号为20040017419 号项下共 10049。22平方米土地使用权。
　　30。2010年 2 月9 日0244508 号《房地产转让税收证明书》（10049。20 平方米、5034860。00 元） ；
　　31。2010 年2 月9日（2008）琼农税字 00059704 号《契税完税证明》（10049。20平方米、5034860。00元、3税率） ；
　　32。海口市国用201003149 号《国有土地使用证》地使用权登记卡。
　　证据 30、31、32 共同证明∶ 迪纳斯公司缴纳相关税费后，依法取得 10049。36 平方米的土地使用权，证号为海口市国用（2010）第 003149 号《国有土地使用证》
　　33。2010 年 9。月19 日《重大事项集体会审表》（地籍2010047号）。证明登记在迪纳斯公司名下的 10049。36 平方米的土地因用途更正，由其他商服用地更正为城镇住宅用地（即原审证据3）。
　　34。2010年 10 月11日第 012701号土地证、国有土地使用权登记卡。与证据 33 共同证明∶经迪纳斯公司申请，经市国土局重大事项集体会审，将 2010003149 号土地证的其他商服用地用途更正登记为！城镇住宅用地！用途，并核发第 201001271号土地证。
　　352010 年5月22日海府函（2010〕72号《关于海秀片区控制性详细规划的批复》及《海秀片区控规》（容积率控制图）。证明∶2010年5 月22日，海口市政府原则同意市规划局报送的《海秀片区控规》
　　36。2011年3 月11日【HG1 2011 001】号《海口市建设工程规划设计要点》。证明∶ 该设计要点中明确记载，依据 2003 年批准的修规方案，容积率0。8，该用地控规容积率≤1。08（3。5），！水云天！二期项目因方案变更增加的建筑面积 202。37m²须计入本项目计容建筑面积，并据此办理土地增容手续。
　　37。2014 年 10 月14日海建审〔（2014）167号《海口市建设工程方案设计审核通知书》。证明∶ 2014年10 月14日，水云天·千年龙湖居项目的送审审核结果的容积率为 2。47。
　　38。市规划局 2270 号函及相关7个附件【（1）建设用地规划许可证 ；（2）市城规【1993】030 号《关于汇宇花园修建性详细规划的审查意见》及海市规证建【93】BE 131《海口市建设工程规划临时许可证》 ；（3）市城规函〔2001）160 号《关于汇宇花园停缓建工程项目处置方案的批复》 ；（4）市规划局《关于！汇宇花园！与！兴朔公司！用地规划问题的复函》 ；（5）市规划局关于《汇宇花园详规修改方案》的141号批复 ；（6）《建设用地规划许可证》（许可证编号 2007049，实际附件为许可证编号 2003135） ；（7）市规划局市规函【2006】27号《关于水云天项目二期规划设计调整方案的批复》。上述附件已在本证据清单中的证据5、4和6、8、9、10、11、13 单独列出）（即原审证据1）。证明∶ 市规划局于 2014 年 12月15 日向市国土局来函请求核定对该用地是否予收回，如不收回，请按照《增容规定》办理核查增容手续，并将意见反馈，以便开展下一步工作。来函还附上相关附件。
　　39。2015 年 2月 2 日 33号函（即原审证据4）。证明∶ 在核查涉案土地相关的取得情况及历史上可供选取范畴的用地容积率数据后，市国土局根据《增容规定》第六条的规定，核定该项目用地基准容积率为≤0。8，并以 33 号函函复市规划局。
　　40。2015年5月28日迪纳斯公司《异议》及相关附件【（1）市城规函【2003】127 号 ；（2）市城规函【2003】141 号 ；（3）市规【2008】621号 ； （4）2008158518号呈批表海口市政府批示。上述附件已在本证据清单中的证据12、10、26、27单独列出 】。证明∶迪纳斯公司不服 33 号函，提出《异议》书面材料及附件。 41。2015年6月12日118号函（即原审证据。5）。证明∶市国土局收到异议材料后，对迪纳斯公司的相关材料进行分析和审查，认为涉案项目根据市规划局 2270 号函和《增容规定》第六条的规定核定该项目基准容积率为≤0。8 是正确的，有事实根据●和法律依据，于 2015年6月12日以118号函函复迪纳斯公司。
　　42。2011年9 月《海秀片区控规》文本及 B19、B20地块分图则。证明 ；根据 2011 年 9 月《海秀片区控规》文本中有关地块测指标控制表的说明∶ 容积率如有区间范围，括号前为本地块基准容积率，括号内为本地块上限容积率。根据涉案土地所属的B19、 B20地块分图则中的B19 2中标注的容积率为0。8（3。5），可以认定涉案土地的基准容积率为0。8。据此，市国土局核定该项目基准容积率为≤0。8 也是符合《海秀片区控规》的规定。
　　43。海土资交字【2016】27号《关于征询水云天项目用地容积率情况的函》，海规函【2016】562号《关于水云天项目用地容积率补充意见的函》【附件∶（1）《建设用地规划许可证》许可证编号2007049、2007218、2007219 ；（2）呈批表编号∶2008158518 ； C3）《海秀片区控规》B19、B20 地块分图则。说明水云天四期项目属控规 B19 1、B19 2、B20 1地块，容积率≤0。8（3。5），括号内 3。5为上浮指标。上述附件已在本证据清单中的证据 14、 27、42 单独列出）。证明∶33 号函和118号函被原审判决撤销后，市国土局向市规划局去函征询水云天项目所有有效的、可作为基准容积率选取依据的容积率指标情况，市规划局回函对相关情况进行补充说明。
　　44。1991年6 月14日市府【1991】39 号《海口市政府关于调整土地使用权有偿出让转让及报建收费的暂行规定》。证明∶ 在上世纪 90 年代初期，收取城市建设增容费是根据 39号文的规定，由当时的市国土局在办理土地使用权有偿出让、转让、工程报建统一收取的收费项目，该费用上交市财政，作为专项资金管理集中用于城市基本建设，作为专项基金使用，类似于现今的城市基础设施配套费且早已停止收缴，不同于 2005 年7月1日至今仍在收缴的土地增加容积率地价款。
　　45。1992 年1月 29 日海府函【1992】16 号《海口市政府关于对六个开 发区收取土地转让增值费及公共配套设施建设问题批复》。证明∶在上世纪 90 年代初期，收取土地转让增值费是根据 16 号文的规定，由当时的市国土局在办理有关有偿转让国有土地使用权、地上建筑及其他附着物所取得的土地增值额，对土地增值额进行计费的收费项目，类似于现今的土地增值税，且早已停止收缴（附件∶1。琼府〔2001〕19 号《海南省改善城镇环境建设、严格控制建筑密度和容积率的若干规定》 ；2。2011年 6 月 21日的海府〔2011）67号《增容规定》）
　　经庭审质证，各方当事人对本案原审期间各自提交的证据，均认可原审的质证意见。市国土局虽在原审中提交的 5份证据与再审中提交的证据 3、33、38、39 及 41 名称相同，但原审提交的相关证据的内容及附件不完整，本院庭审中以市资规局在再审中重新提交的 45 份证据（含原审提交的5 份证据）作为本案证据材料进行质证的，迪纳斯公司对此没有异议。
　　对于各方在再审中提交的证据材料经庭审质证，本院认证如下∶ （一）对于迪纳斯公司在再审期间提交的四组证据，列举的证据名称与原审提交的 8 份证据一致，只是重新编成四组，故在此不再重复罗列。经本院主持质证，各方均确认上述证据与迪纳斯公司在原审中提交的 8 组证据内容是一致的。市资规局对迪纳斯公司上述证据的真实性和关联性均无异议，本院予以确认。
　　（三）对于市资规局在再审期间提交的 45 份证据材料及 2份被诉行政行为的法律依据，其中除了原审提交的5份证据外，其余的 40 份是再审补充证据材料。经庭审质证，迪纳斯公司和海口市政府对市资规局提交的 45 份证据的真实性和关联性均无异议。对于市资规局在再审期间补充提交的 40 份证据，虽然不符合有关新证据的条件，但与本案的主要事实存在重大关联，涉及国家利益及公共利益，并可能影响到本案的公正判决，故本院对市资规局提交的45份证据的真实性和关联性予以确认。
　　（四）海口市政府当庭未提交证据，但是对《增容规定》的。制定权限、程序和相关的上位法依据等进行了说明并提交了相关文件，本院对其说明内容予以确认。