中国廉政与腐败研究中心 国内外廉政体系与反腐经验对比

中 国 廉 政 与 腐 败 研 究 中 心

　　国内外廉政体系与反腐经验对比

　　近几年我国对腐败案件的重视、投入以及取得的成果。十六大以来，在以胡锦涛同志为 的党中央领导下，经过党和全国人民的共同努力，党风廉政建设和反腐败斗争不断取得新进展新成效，为改革开放和现代化建设提供了重要保证。研究部署党风廉政建设和反腐败工作。

　　一。发达国家的廉政体系，反腐经验，制度建设

　　（一）。新加坡的廉政制度新加坡政府在廉政建设方面的理念，对公共服务人员（国家公务员）严格的纪律约束、严肃的制度管理、严密的考核奖惩，新加坡政府经过近４０年的不懈努力，建立了一整套完整的法规和严格的执法机构，值得我们学习和借鉴。


　　新加坡廉政建设的主要做法 ：


　　1、严厉反贪：新加坡政府制定了严厉的反贪污贿赂措施。对一切涉嫌官员，不论其名声多大，地位多高，一概严惩不赦，决不姑息。


　　2、严禁收礼：新加坡政府明令禁止公职人员不得收受礼品。其规定十分具体。


　　3、财产申报：新加坡政府制定了严格的财产申报制度。每个官员被聘用之前，必须申报自己的财产，包括自己拥有的股票、房地产和其他方面所获得的利息收入，还必须申报他的担保人或家庭成员所拥有的投资和利息情况。


　　4、公私分明：新加坡政府明确规定：任何官员不准直接或间接地利用职权，或允许他人利用自己的名义，为自己的企业或民间团体牟利；


　　5、高薪养廉：新加坡腐败现象很少，除了法制健全、措施得力之外，还有一个重要因素，这就是政府给予官员优厚的薪金和良好的待遇。


　　6、教育促廉 ：新加坡是一个华人居多的国家，政府非常重视继承和发扬优秀的中华文化传统，大力提倡和推崇儒家学说。影响和促进了廉洁高效的官场作风。


　　（二）、对于新加坡经验的体会收获


　　新加坡政府对公务人员管理和廉政建设的做法以及取得的成效，给予我们很多的启示，他们的一些管理办法、廉政建设的理念和思路，值得我们学习和借鉴。


　　1、领导重视，以身作则。树立廉洁公正的好榜样，让所有的公务员追随，执政者放下一切跟他们有关的商业和财务活动，比下属更勤奋工作。领导者自身的示范作用为打击和预防贪污提供了良好的前提和基础。


　　2、强化教育，注重预防。新加坡在强化法治的同时，十分注重道德教育。新加坡社会大力提倡诚实、正直的道德观念，从小就教育孩子必须通过努力工作获得他们该得的，而不能通过偷窃等卑劣违法手段获得。


　　3、依法治腐，健全制度。新加坡非常重视法制建设，建立了比较完善的法律制度。法治思想深入人心，国家公务员依法行政，公民遵纪守法的观念非常强。


　　4、违法必究，惩处必严。新加坡法律赋予反贪部门强大的调查权力和有效的打击手段，惩罚极严，有效遏制了贪污贿赂行为，想贪污的人不敢轻易以身试法，这也是新加坡廉政建设取得明显成效的一个重要因素。


　　5、整体推进，综合治理。新加坡的廉政建设，依靠健全的法制和完善的监督制约机制，使官员想贪而不能贪；依靠高效的反贪队伍和严厉的惩处手段，使官员不敢贪；依靠高薪和优厚的福利待遇，使官员不必贪；明确的廉政理念和有效的教育手段，使官员不想贪。加强廉政建设，必须整体推进，综合治理。


　　（三）、北欧国家廉政体制简况


　　据有关部门调研，芬兰、丹麦、瑞典、冰岛、挪威等北欧国家法制完善，政务公开透明，管理规范，较少发生腐败案件，廉政建设成就获得国际社会承认。现将这些国家廉政机制的特点、措施和其制度基础方面的简况摘编如下，仅供参考。


　　首先。北欧国家廉政建设的主要措施


　　北欧国家的廉政建设之所以取得较好成绩，原因在于各国普遍拥有一整套全民参与、他律与自律有机结合、完善有效的廉政措施。


　　1。 健全的反腐败立法。早在20世纪初叶，北欧国家就开始制定反腐败法律，强调预防与惩治相结合。


　　2。有效的权力制约。“不受约束的权力，必生腐败”。北欧国家对公职人员的权力制约机制十分健全，依赖整个社会，并广泛存在于行政、司法和议会系统。（1）司法途径：（2）议会途径：（3）审计途径：（4）内部途径：（5）舆论途径：（6）选举与弹劾途径：


　　3。完善的反腐败监督。瑞典首创了专门的监察官制度，挪威议会监察官由议会选出，丹麦政府设立的调查官由议会选出。监督机构也受到严格监督，瑞典议会监察专员受议会宪法委员会、公众和舆论等多方面的监督。北欧国家的监察制度震慑了腐败行为，促进了廉政建设，被许多国家效仿。


　　4。系统的反腐败教育。北欧国家在普遍重视培养整个公务员队伍职业道德和操守道德的同时，还突出了执法系统的廉洁自律教育。


　　5。严格的廉政考绩。北欧国家公职人员队伍的素质与对他们的严格考核和管理有直接关系。


　　6。积极的国际合作。北欧各国积极参加欧盟和经合组织等范围的反腐国际合作。对于这些国际协定，北欧国家均能认真遵守。



　　（四）、北欧国家廉政建设的制度基础



　　1。透明政治与行政。北欧国家实行现代公务员制度。政务官与事务官分开，防止钱权交易。现在，电子政务成为瑞典人日常生活的一部分，国家税务局和国家保险局都已设立在线服务系统，实行金融实名制度，不断完善财产申报办法。



　　2。规范的市场经济体制。北欧国家的市场经济发育比较健全，政府对企业的行政管制较少，行政审批项目和权力非常有限，政府实行集中采购、招标投标的制度，让资源充分地市场化、私有化，从源头上断绝钱权交易。



　　3。有效的新闻监督。北欧国家重视媒体的新闻监督作用，通过自主的新闻报道、转播、调查、评论，对政府官员行为操守进行监督。



　　4。健康的公民文化道德体系。“文化是制度之母”，文化价值观直接影响社会发展与进步。这种以廉洁为荣、贪污为耻的道德传统和社会氛围，对公务员的廉洁自律有极大的影响力。



　　5。适当的高薪养廉。北欧国家一般都强调高薪养廉的作用。北欧国家实行高税收、高福利政策，一般居民的生活水平较高，而公职人员的工资福利待遇则更高一些。因此，腐败动机相对减弱，减少了腐败案件的发生。



　　二。中国古代的廉政建设的有益经验，官员监督制度，反腐运行机制



　　中国古代廉政建设的若干经验中国古代从严治政的思想与实践．在一定意义上就是提倡廉政和制止、整肃腐败的思想与实践。古代一些清醒的统治者深深懂得“水能载舟，亦能覆舟”的道理，从保持社会稳定和巩固政权的现实需要出发，坚持不懈地与腐败现象进行斗争，积累了一些有益的经验。



　　中国古代廉政建设的经验是多方面的，下面只是其中的要点分析（一）、重视研究和认识“吏廉则治，吏不廉则政治削”的历史规律



　　1．古人对吏治清明重要意义的认识



　　自古以来，廉政即有自身的含义与特定的标准。《周礼》上说：“以听官府之六计，弊群吏之治。一曰廉善，二日廉能，三日廉敬，四日廉正，五日廉法，六日廉辨。”这些关于吏治清明重要性的思想．对以后各代王朝防范官吏队伍的腐败起到一定的警示作用。



　　2．古人对吏治腐败危害性的揭露与批判



　　有鉴于古之圣王、暴王兴亡成败的经验教训，先秦法家学派的集大成者韩非鲜明地指出了官吏腐败对国家的严重危害性。



　　历史反复证明，当一个政权缺乏或忽视了对各级官吏腐败的有效控制而造成各类矛盾的积累时，来自社会中下层民众的不满和反抗就必然以激烈的形式强迫统治者付出巨大的代价。



　　3．古人澄清吏治的若干思想与政策



　　为减少社会震荡和延缓王朝覆灭，古代有些统治者及其思想代表人物也试图从理论上寻找实现吏治清明与国家长治久安的政治指南。在指导历代王朝反腐倡廉的实践中发挥了积极作用。



　　（二）、高层官吏律己正身，倡导朴素节俭的社会风尚



　　孔子说：“为政以德．譬如北辰”：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”诸葛亮据此指出：“故人君先正其身．然后乃行其令。身不正则令不从，令不从则生变乱。”



　　我们可以看到包括部分皇帝在内的古代高层廉吏的自律行为具有以下特点：



　　1． 倡行节俭，严格诫子



　　奢侈享乐．贪图安逸是历代官员走向腐败的开始。防止腐败须从最高统治集团做起。崇高品质。



　　2． 励精图治，勤政为国



　　隋文帝杨坚是历史上勤政廉洁的皇帝之一。他目睹了北周武帝的严谨节俭和周宣帝的荒唐奢侈。认定“力俭则富，贪奢则亡”的道理。主政后积极推行“节俭恤民，勤政务实”政策．提高了国家机构的行政效率，激发了农民的积极性，社会财富急剧增加，各级府库钱物山积，甚至窖藏也不能容纳。



　　3． 秉公办事，清廉自守



　　王子犯法，与庶民同罪，才能保证法律公正和吏治清明。成为古代社会廉政建设的一条基本经验。



　　（三）、举贤任能，选拔与培养勤政为民的清官廉吏



　　素质高、操守好的官吏是廉洁清明政权的基础，对整饬官风，保证封建政治正常运行具有十分重要的作用。因此，历史上凡是开明的君主及其统治集团中的代表人物总会在不同程度上重视选拔与培养清官廉吏。



　　1．“治国之道、务在举贤”的重才思想



　　早在西周时期，太师姜尚就提出了“治国安家，得人也。亡国破家，失人也”的思想。所以，“致治之道，首重人才”。这些论述，从不同的侧面揭示了天下兴亡、社稷安危、国运盛衰，皆系于人才的道理。



　　2．“德才兼备”、“以德为先”的选才标准



　　首先是要坚持全面看人，慎选贤才。



　　其次是坚持德才兼备的选人标准，并不是将德与才等量齐观，而是非常重视德对才的统帅和主导作用，把德放在首位。



　　最后是古人主张“德才兼备，以德为先”的选人标准，并不是不加分析，一味强调德的重要，而是根据治理国家的实际需要，灵活掌握选人标准，使选人服从“治世”。



　　3．“唯才是举”、“量才授官”的用才路线



　　我国封建时代的一些统治者在治国实践中重视人才的作用，选拔官吏时不拘一格，“唯才是举”，在一定程度上维护了吏治的清明和王朝（或统治集团内部）的政治稳定。



　　（四）、中国古代惩治贪官对我国现代社会廉政建设的启示



　　中国古代反腐败主要表现在监察、惩戒、教育和预防四个方面，以惩戒为主。注重教育官吏具有恤民忧国、清正廉洁、修身律已的职业道德，坚持选拔或罢免官吏以是否清正廉明为主要标准；注重实行官员回避制度，注重增俸养廉。



　　因此，我们要总结借鉴和吸收古今中外反腐败的成功经验，采取法律的、文化的、道德的等多方面的策略手段，综合整治，力求建立一个广泛的、有效的预防和惩治腐败犯罪的社会机制。



　　1。加强与完善反腐败立法，建立市场经济运行机制之下反腐倡廉的法律秩序与环境



　　首先，加强反腐败犯罪的立法。



　　其次，尽快建立和完善反腐败犯罪的专门机构。



　　2。加强司法队伍建设，坚持严格执法。



　　首先，改革原有的干部制度，建立严格的公职人员选拔任用，考核和罢免制度。



　　一要严格公职人员的选拔、任用标准和制度。



　　二要确立公职人员考核制度。



　　三要明确公职人员的辞职、辞退和罢免制度。



　　其次，实行干部回避制度和政务公开制度。



　　政务公开主要指除不得公开的外交、国防及国家机密外，可以向群众开放政府公务活动的办事规章、制度、程序和资料。



　　第三，提高公职人员的薪俸待遇，严禁公职人员经商和兼职。



　　第四，加强公职人员廉洁自律、奉公守法的职业道德教育。



　　3。建立和完善反腐败犯罪的监察和监督机制，预防和控制腐败犯罪的产生



　　继续加强监督立法，把监督机关的权力法制化；要强化监督机关的职能，加大监督力度；要提高监督机关和公职人员的监督意识，树立监督观念；要建立健全行政、经济等有关监督制度，完善约束防范机制；要拓宽监督渠道、健全监督网络。



　　4。发挥舆论和公众举报等社会力量，有效限制和打击腐败犯罪的滋生蔓延



　　健全的舆论监督体系，是反腐倡廉的重要警戒系统。社会舆论对日常生活中的问题与矛盾保持着一种高度的敏感，舆论监督可以弥补现阶段法制建设、道德规范方面的缺失和不足。建立举报制度是深入开展反贪污贿赂等腐败犯罪的一个十分有效的途径。



　　5。继续开展对腐败犯罪原因和对策的深层理论探讨



　　腐败犯罪是一个多种因素造成的“综合病症”。所以，我们必须从不同方位、不同角度，用不同的方法去调整、研究，对腐败犯罪做深层次的分析与探讨，不仅要借鉴，还要创新。我们要通过总结过去的和现有的反腐倡廉的新鲜经验教训，创新发展自己的理论，解决自己的问题。



　　三．新中国成立以来不同时期我国反腐败的经验与教训



　　（一）、建国初期的腐败现象及反腐败斗争



　　经过28年的艰苦奋斗，流血牺牲，中国共产党领导全国各族人民取得了革命的伟大胜利，1949年10月1日建立了中华人民共和国。新中国的成立，并不意味着革命的结束真正的考验才刚刚开始。



　　以美国为首的西方资本主义国家对社会主义国家实行了一种新战略—“和平演变”。面对资产阶级“糖衣炮弹”的侵蚀，一些意志薄弱者在糖弹面前打了败仗。



　　建国后腐败现象主要表现为 ：享乐主义抬头 ；贪污现象大量出现 ；浪费现象严重。其危害是 ：大量浪费国家的宝贵资金，影响经济建设 ；使党员干部逐渐被腐蚀，脱离群众，直到脱离革命，影响人民政权的巩固，最终关系到党的性质和生命。



　　这个时期反腐败的做法。为了反击资产阶级势力和思想的进攻，在新中国成立初期首先在党和国家机关内部开展了反贪污、反浪费、反官僚主义的“三反”运动，在“三反”“五反”运动中，根据实际需要，还制定了《中华人民共和国惩治贪污条例》，这是新中国成立后颁布的第一部反贪污的条例。直到1980年1月1日《中华人民共和国刑法》生效，该《条例》才终止其效力。《条例》在其有效的28年中对惩治贪污贿赂等腐败犯罪行为，促进国家机关及其工作人员的清正廉洁，保证国民经济的恢复和发展起了很重要的作用。



　　（二）、文革时期的腐败现象及反腐败斗争



　　历时10年的文化大革命，使我国错过了发展经济非常宝贵的10年，全国党、政、军、民机构陷入了瘫痪、半瘫痪的状态，整个国家蒙受了难以估量的损失，中华民族经历了一次浩劫，以阶级斗争为纲的党的工作重心影响着国家的方方面面。



　　当然以上只是一个方面。我认为当时更重要的是在政治上的腐败。其表现形式为“以权整人”。通过手中的权力来打击压制别人，来满足自己政治上的需要，犹如通过手中的权力通过“寻租”来满足经济上的需要，何尝不是一种“腐败”呢？



　　在文革中，林彪、“四人帮”两个反革命集团利用手中的权力，煽动红卫兵、造反派，夺权，使国家机器陷入瘫痪，通过诬陷和迫害一大批革命领袖和同志，来拥有更大的权力，来进行更大的破坏活动，以至派性代替了理性，造反派组织代替了党组织，“革命无罪”、“造反有理”、“反潮流有功”代替了党的纪律，不正之风和腐败现象由此滋长蔓延。



　　腐败现象及历史沿革



　　与此同时，老一辈的无产阶级革命家们冒着被批斗的危险，挺身而出，同林彪、“四人帮”集团展开了激烈的斗争。陈毅、叶剑英、谭震林等人针对当时混乱的局势发表了反对造反运动的强硬谈话，结果被江青诬陷为“二月逆流”，周恩来总理以自己之所能最大限度的保护了一大批同志，力图将损失降到最小，并在积极努力下使国民经济避免于崩溃。虽然这场浩劫已经过去多年，但它遗留给我们民族的仍然是一个无法轻易摆脱的噩梦。因此至今还有学者认为当今中国人普遍难以建立信任关系问题，以及道德沦丧问题，甚至腐败成风问题都是文革时期人整人、人斗人、互相出卖、互相揭发、互相批斗的教育结果。



　　改革开放以后的腐败现象及反腐败斗争：



　　党的十一届三中全会的召开，使党的指导思想重新回到了正确的路线上，党的工作重心也开始由“以阶级斗争为纲”转变到以经济建设为中心上，国家经济从面临崩溃的边缘走向了一个崭新的时代。



　　这个时期的腐败现象又有以下几个特点 ：



　　第一，利用职权、以权谋私、权钱交易。为了更好地为人民服务，党和人民赋予了各级党员领导干部和国家机关工作人员一定的权力。但是，由于环境、地位的变化，使他们中的少数人员增加了脱离群众、腐败变质的危险，少数党员干部和国家工作人员经不起执政、改革开放和发展社会主义市场经济的考验，把党和人民赋予的权力当作谋取私利的资本，走上了违法犯纪的道路。



　　以纪检监察机关查处的大量腐败案件中可以看到，滥用取权、以权谋私、权钱交易己成为新形势下最具代表性的腐败现象，它主要表现在 ：



　　首先，政治上谋求特殊地位。有些单位和部门的领导干部把自己凌驾于组织之上，独断专行、压制民主、官僚主义、脱离群众。对一些重大问题越权盲目决策，给党和国家在政治上、经济上造成巨大损失，有的在组织、人事工作中搞任人唯亲，拉帮结派。有的基层干部和执法人员对群众耍特权、施淫威、侵犯群众的民主权利和合法权益。



　　其次，生活上谋求特殊待遇。有些官员和国家机关干部以及工作人员，忘记了全心全意为人民服务的宗旨，把个人利益置于国家和集体利益之上，以各种手段为个人捞取好处 ：如有的以权谋房、违法犯纪建私房，用公款超标准装修住房 ；违反规定购买、更换进口小汽车，用公款旅游、接送子女上学下学、大吃大嘴，挥霍浪费 ；在农转非、招工、招生、评职称中弄虚作假、优亲厚友 ；婚丧嫁娶大操大办，借机敛财，甚至还有极少数党员和国家干部道德沦丧，腐化堕落等等。



　　最后，经济上谋求非法利益。在新的历史条件下，有些党员和国家机关人员，受拜金主义思想的影响，利用其手中的权力，不择手段地捞取钱物。有的大搞贪污受贿，参与走私贩私，投机倒把，偷税、漏税，有的乱摊派、乱罚款，有的以货谋私，以车谋私、以票谋私等等。



　　第二，具有很大的迷惑性和隐蔽性。自十一届三中全会以来，我国的改革事业获得了巨大的成功，受到了广大人民群众的热烈拥护。但是社会上的各种以权谋私的人，正是利用人民群众拥护改革的心情，变换各种手法，借改革之名，为个人或小团体谋取特殊利益。他们或者打着“转变政府职能”的旗号或者以发展第三产业的名义，或者打着 “改善干部福利待遇”的幌子干着损人利己和损公肥私的勾当。到最后，损害的是党的事业，肥了极少数人，吃亏的则是国家、集体和老百姓。可见，千方百计以改革之名行腐败之实，这是改革时期我国一定范围内腐败活动的一个重要特点和规律。



　　第三，在其活动领域和活动方式上，腐败现象具有转移迅速、变化多绪的特点。众所周知，任何腐败活动都离不开权力这个载体。腐败活动通常是沿着社会权力的流向不断变化的，是随权力承担者的变化而变化，随权力结构的变化而变化。目前，国家查处的大案要案中，很大一部分发生在某些经济管理人员及其主管人员身上。从原江西省省长倪献策到原国家科委副主任李效时，到北京市的王宝森，这些都是腐败活动因权力走向变化而变化的典型例证。



　　再者，腐败的活动重心也会因反腐败力度的变化而变化。当在某一方面或环节上强化反腐败力度时，腐败活动会暂时收敛，而将其重心迅速向其他相对薄弱的方面或环节转移 ；而当某一方面或环节的反腐败力度出现衰弱，一度收敛的腐败活动又会反弹过来，肆虐成风。



　　我们还必须注意到 ：经营方式、生活方式的变化和技术手段的变化，也会影响腐败活动的方式和手段的变化。



　　改革开放二十多年来的反腐败斗争，我国通过制定一系列反腐倡廉的法律法规，依法严厉惩处了腐化堕落分子。



　　首先，国家立法机关制定的廉政立法。改革开放之初，我国《宪法》就对国家机关工作人员的廉洁问题作出了原则性的规定。1979年制定的《刑法》对国家工作人员贪污、挪用、贿赂等犯罪行为的定性量刑问题作出了具体的规定。1982年全国人大常委会通过的《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》，对《刑法》中的有关条款作出了进一步的修改和补充，加大了对国家工作人员索贿、受贿的处罚力度。1988年年初，全国人大常委会通过了《关于惩治贪污罪、贿赂罪的补充规定》，进一步完善了对这些犯罪行为的处罚规定。1997年3月，全国人大对（（刑法》进行了修订，对“贪污贿赂罪”设专章加以规定。这些重要法律的制定和施行，为依法惩处贪污贿赂等犯罪行为提供了重要依据，并成为廉政法制建设标志性的规范。



　　其次，中共中央、国务院及有关部门的规范性文件。这些文件主要有 ：中共中央、国务院《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》（1983年），中央纪委《关于中共党员在经济领域中违法犯罪的党纪处理暂行办法》（1983年），中共中央、国务院《关于严禁党政机关和党政干部经商办企业的决定））（1984年），中央纪委《关于坚决查处共产党索贿问题的决定》（1987年）、中央纪委《关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》（1988年），国务院《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》（1988年），中央纪委《关于共产党员在经济方面违法违纪党纪处分的若干规定（试行）））（1990年），国务院《关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》（1993年）等等。最后，部分省、自治区、直辖市及一些中央国家机关的廉政规定、措施。这是一些地区和部门根据中央有关文件精神，结合各地各部门的实际情况，针对一些突出问题而制定的廉政措施。其内容主要有 ：严禁党政干部利用职权或工作上的便利谋取私利 ；严禁党政机关、党政干部经商办企业 ；严禁党政机关及其干部用公款大吃大喝 ；严禁党政机关、党政干部用公款旅游 ；用公款送礼和收受礼品 ：或者挥霍浪费等等。这些有关廉政立法、规范性文件、规定的出台，大大遏制了腐败行为的蔓延趋势，规范了党政机关及其工作人员的自身行为，净化了社会空气，为我国的现代化建设奠定了很好的基础